Faut-il réformer Pôle emploi ?

Un nouveau rapport sur Pôle emploi

  Rapport d'information du Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques présenté par les députés Michel Heinrich et Régis Juanico (EXTRAIT)

A.– RENFORCER ET RÉFORMER L’OPÉRATEUR PÔLE EMPLOI

1. Des moyens enfin renforcés mais toujours pas adaptables à la conjoncture

S’appuyant sur une étude de l’Inspection générale des finances , les rapporteurs avaient mis en évidence la faiblesse des effectifs du service public de l’emploi français, par rapport à ses homologues allemand et britannique, en particulier en matière d’accompagnement au retour à l’emploi.

Le rapport préconisait une augmentation significative des moyens de Pôle Emploi, compte tenu du niveau de chômage en France. Toutefois, les expériences britannique et allemande suggéraient qu’il était dans l’intérêt des usagers comme des finances publiques qu’une augmentation rapide et massive puisse être suivie, lors de la décrue du chômage, d’une réduction. Dans cette perspective, les rapporteurs préconisaient de permettre un recours accru aux CDD à Pôle Emploi (recommandation n° 10).

Le 2 juillet 2012, devant la Convention nationale de l’encadrement de Pôle Emploi, M. Michel Sapin, ministre du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, a annoncé un renforcement des moyens dédiés à l’accompagnement des chômeurs. 2 000 équivalents temps plein seront redéployés d’ici 2014, vers l’accompagnement renforcé, comme le prévoit la convention tripartite. En plus de ce redéploiement, prévu initialement, 2 000 recrutements supplémentaires, en CDI, compléteront le dispositif en 2012, toujours pour l’accompagnement renforcé. Priorité sera donnée dans une partie de ces recrutements à ceux qui sont en CDD au sein de Pôle Emploi. Selon le ministre, cet effort « représente un accroissement de près 30 % des ressources consacrées à cet accompagnement sur le terrain ». Il s’agit d’augmenter les moyens de Pôle Emploi pas seulement pour quelques mois mais durablement.

Dans sa réponse au questionnaire que lui ont adressé les rapporteurs , le ministre confirme que « le Gouvernement a fait un effort tout particulier pour Pôle emploi pour 2013 en accroissant sa dotation de près de 8 %, pour financer intégralement les 2 000 ETP supplémentaires annoncés. Le Gouvernement a bien conscience de l’utilité de mécanismes réversibles, permettant de redéployer vers les instruments les plus utiles en fonction de la conjoncture les moyens libérés par des économies portant sur des postes de dépenses moins pertinents. À ce stade cependant et compte tenu des perspectives de court et moyen terme (intégrant notamment les perspectives de croissance à l’échelle européenne et mondiale et le dynamisme de la population active en France), la question de la décroissance des effectifs de Pôle emploi ne se pose pas. »

Les rapporteurs se félicitent de l’augmentation significative et durable des effectifs de Pôle Emploi, dont la faiblesse était patente en comparaison internationale. Toutefois, il n’est pas certain que ces moyens supplémentaires soient suffisants (voir infra). Ils insistent donc sur la nécessité d’une réflexion sur la réactivité du service public de l’emploi, à la hausse comme à la baisse. La convention collective, qui impose que le taux de contrats à durée déterminée à Pôle Emploi ne dépasse pas les 5 %, est-elle adaptée à cet enjeu de réactivité ? Des redéploiements des fonctions supports vers l’accompagnement sont-ils encore envisageables ? Des redéploiements d’effectifs vers des régions plus touchées que d’autres par la crise économique sont-ils possibles ? Voici les quelques questions qui pourraient alimenter cette réflexion.

2. Rapprocher Pôle Emploi des usagers et des territoires : un objectif bienvenu du plan stratégique 2015

a) Des signes encourageants dans le sens d’une meilleure écoute des usagers

La table ronde organisée par les rapporteurs avec les représentants des principales associations de demandeurs d’emploi avait révélé un profond malaise et une communication rompue, du fait d’un discours dénoncé par les demandeurs d’emploi comme coercitif et culpabilisant. Les rapporteurs avaient invité Pôle Emploi et le Gouvernement à mieux associer les représentants des demandeurs d’emploi à l’élaboration des dispositifs les concernant, par exemple en réactivant les comités de liaison, et à poursuivre l’effort d’écoute et de médiation initié par le Médiateur de Pôle Emploi (recommandation n° 11).

La réponse du ministre Michel Sapin indique que « le rôle des comités de liaison a été conforté par Pôle emploi par une instruction du 2 février 2012 […] En outre, soucieux d’associer au mieux les représentants des demandeurs d’emploi aux réflexions qui les concernent directement, le ministre a reçu l’ensemble de ces associations en présidant le comité national de liaison du 5 juillet 2012. » ⁽¹⁹⁾

Lors de son audition par les rapporteurs, M. Jean Bassères s’est dit personnellement convaincu de l’importance d’améliorer cet aspect. Outre le comité national, un comité a été reconstitué dans chaque département. Un travail est entrepris avec les associations de chômeurs sur la rédaction des courriers, pour les rendre plus accessibles. D’autres initiatives, comme l’affichage d’informations sur les prestations dans les agences, sont conduites à demande de ces associations et en lien avec elles.

S’agissant de la mesure de la satisfaction des usagers, le plan stratégique Pôle emploi 2015 prévoit que les enquêtes existantes – le baromètre de satisfaction, notamment – évolueront afin de mieux mesurer la qualité de l’offre de service.

b) Des efforts à poursuivre pour simplifier le « millefeuille » territorial

La comparaison internationale montre combien la France se distingue de ses voisins européens par la complexité de sa gouvernance. Une simplification du paysage institutionnel doit être recherchée à moyen terme, en encourageant les initiatives locales de rapprochement des composantes du service public de l’emploi, des acteurs de l’initiative économique ou des collectivités territoriales dans des lieux uniques, facilitant les synergies (recommandation n° 5).

La convention tripartite entre l’État, l’Unédic et Pôle Emploi pour 2012-2014, signée le 11 janvier 2012, et le plan stratégique de Pôle Emploi pour 2015 qui en découle, prévoient de « rapprocher Pôle Emploi des usagers et des territoires ». Le plan stratégique redonne des marges de manœuvre aux gestionnaires locaux pour adapter l’offre de service et renforcer la coordination avec les autres acteurs du territoire, en particulier avec les départements pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA).

Lors de son audition, le directeur général de Pôle Emploi a affirmé qu’il partageait ce souci d’une meilleure gouvernance locale. Pôle Emploi s’était montré en effet un peu « autocentré », dans ses relations avec ses partenaires. L’effort de partenariat a été mal mené, en particulier s’agissant des bénéficiaires du revenu de solidarité active, dans un contexte difficile. Mais si la volonté de renouveler les partenariats, notamment avec les acteurs départementaux, est clairement affirmée, des interrogations persistent sur les moyens d’obtenir une coordination effective dans tous les départements (voir infra).

La région constitue, pour le Gouvernement, le nouvel échelon stratégique, et les instances de gouvernance existantes à ce niveau pourraient être repensées et simplifiées dans le cadre de réformes à venir. Le directeur général de Pôle Emploi se dit favorable à ce que les régions pilotent dorénavant les achats de formation. Il souhaite cependant que Pôle Emploi soit associé au diagnostic, qu’un outil de prescription retraçant toutes les formations existantes soit à la disposition des conseillers, et que les formations d’adaptation au poste et les préparations opérationnelles à l’emploi restent assurées par Pôle Emploi.

Au niveau infra-départemental, celui des bassins d’emploi, le Gouvernement souhaite exploiter davantage la dynamique des « SPEL », les services publics pour l’emploi, qui portent une vision conjointe et pragmatique du territoire. Ces instances opérationnelles articulent les interventions et les financements des partenaires que sont l’État, Pôle emploi, les missions locales, les collectivités territoriales – notamment communes et intercommunalités impliquées en matière de développement local et de politique de la ville –, les chambres consulaires, ainsi que, parfois, les maisons de l’emploi. Selon les informations transmises aux rapporteurs, l’objectif de ces instances est d’installer une coordination des acteurs de l’emploi centrée sur l’action (et non le partage d’information). L’hypothèse d’un copilotage du SPEL par les élus locaux pourrait être étudiée. Cette hypothèse est déjà une réalisation concrète en Rhône-Alpes. La clarification des compétences et des responsabilités opérée prochainement par la loi de décentralisation devra permettre de stabiliser un modèle de territorialisation de l’emploi et de consolidation des actions des collectivités sur des champs connexes ou contribuant directement à la lutte contre le chômage.

Si ces engagements constituent indéniablement un signe encourageant, les rapporteurs seront attentifs à ce que l’acte III de la décentralisation annoncé se traduise effectivement par une meilleure gouvernance au service des usagers. Il importe qu’outre des instances de coordination stratégique des politiques d’emploi et de formation, les usagers puissent avoir un parcours simplifié entre les différents guichets susceptibles de les aider à retrouver un emploi (voir infra).

c) Vers une responsabilisation accrue des conseillers et des cadres

Après avoir entendu de nombreux témoignages mettant en cause l’institution du « métier unique », dont l’objectif était que tous les conseillers soient en mesure de maîtriser à la fois l’accompagnement à la recherche d’emploi et l’indemnisation, les rapporteurs ont préconisé que cette notion, déjà inopérante dans les faits, soit clairement abandonnée (recommandation n° 9).

Les réponses du Gouvernement et du directeur général de Pôle Emploi confirment une évolution dans ce sens. Il n’est plus question du métier unique, mais d’un « socle commun de compétences » pour l’ensemble des agents en contact avec le public.

En réponse au questionnaire des rapporteurs, le ministère du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social précise qu’en juillet 2012, un premier bilan chiffré a pu être présenté et donne des éléments provisoires. Ainsi, sur 15 495 agents de l’opérateur chargés du suivi des demandeurs d’emploi, 1 092 pouvaient se prévaloir d’une double compétence.

Le plan stratégique Pôle Emploi 2015 prévoit une déconcentration de l’organisation de l’opérateur et de donner davantage de responsabilités aux managers. Les actions envisagées consistent à accroître les marges de manœuvre des directions régionales pour les achats de formation notamment, adapter la nature et les conditions d’attribution de certaines aides au regard du contexte territorial, instaurer un droit de tirage local pour le financement de dispositifs spécifiques, tout en veillant à ce que les managers bénéficient d’une analyse des résultats par bassin d’emploi, au regard des problématiques relevées localement, et ce pour chaque public prioritaire (jeunes, séniors, demandeurs d’emploi de longue durée, bénéficiaires du RSA etc.). 

Le directeur général de Pôle Emploi souhaite aller plus loin, tout en donnant aux cadres le soin d’évaluer la stratégie de leurs conseillers, au niveau de chaque agence. On pourrait instituer une enveloppe fongible entre les prestations et la formation dans les agences, et un directeur d’agence pourrait lancer un appel à projet pour répondre à un besoin local d’accompagnement.

Ces pistes semblent aller précisément dans le sens d’une responsabilisation accrue des gestionnaires, telle que celle recherchée par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 pour le budget de l’État. La mise en place de la nouvelle gestion publique à Pôle Emploi implique préalablement de doter l’opérateur des moyens d’information et de contrôle nécessaires à ce pilotage par la performance. Si cette évolution ne peut être que progressive, les rapporteurs la jugent tout à fait souhaitable, dans l’intérêt des finances publiques et des usagers.

B.– OFFRIR UN ACCOMPAGNEMENT PERSONNALISÉ ET EFFICACE

1. Une offre de service différenciée : une nouvelle stratégie à évaluer

L’effet positif de l’intensification des contacts avec les demandeurs d’emploi est l’un des enseignements les plus robustes des évaluations consacrées aux politiques de l’emploi que les rapporteurs ont eu à connaître durant leurs travaux. L’augmentation de la fréquence des contacts est au cœur des stratégies de retour à l’emploi de pays tels que le Royaume-Uni ou la Suède. Une étude allemande menée en 2011 ⁽²⁰⁾ a montré l’effet positif d’un contact fréquent avec le demandeur d’emploi, pour lutter contre le découragement, en particulier en période de crise.

Les rapporteurs ont donc proposé un accompagnement renforcé pour tous, impliquant deux entretiens très rapprochés au début du parcours personnalisé, l’un sur l’indemnisation, l’autre sur le projet professionnel ; un premier entretien dans les cinq jours suivant l’inscription à Pôle Emploi ; et des contacts fréquents avec le demandeur d’emploi (recommandation n° 7).

Force est de constater que le niveau de chômage et les moyens consacrés à Pôle Emploi ne lui permettent pas d’envisager favorablement la mise en œuvre de cette préconisation. Si la convention tripartite prévoit bien un « accompagnement renforcé », le plan stratégique Pôle Emploi 2015 détaille concrètement des modalités d’accompagnement différencié :

– l’ « accompagnement renforcé », pour les demandeurs d’emploi les plus éloignés du marché du travail ; en principe, la taille des portefeuilles ne pourra dépasser 70 demandeurs d’emploi par conseiller ;

– l’ « accompagnement guidé », pour la majorité des demandeurs d’emploi, pour lequel la direction générale de Pôle Emploi souhaiterait voir les effectifs renforcés ;

– le « suivi et l’appui à la recherche d’emploi », pour les plus autonomes, qui pourra, pour ceux qui le souhaitent, se faire entièrement de façon dématérialisée (Internet, téléphone, smart phone…).

Le suivi mensuel personnalisé (SMP) qui prévalait antérieurement – un entretien d’indemnisation et de diagnostic, suivi d’un rendez-vous tous les mois après 4 mois – a été jugé irréalisable et anxiogène pour les conseillers qui risquent d’être guidés de manière exclusive par des normes mécaniques, alors que tous les demandeurs d’emploi n’ont pas les mêmes besoins.

En réponse au questionnaire des rapporteurs, le ministère du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social précise que, quel que soit le mode de suivi et d’accompagnement, le demandeur d’emploi bénéficiera d’un conseiller référent désigné au plus tard au 4^e mois, et le demandeur d’emploi qui le souhaite pourra à tout moment être reçu par un conseiller. Enfin, un entretien au 9^e mois permettra de faire un bilan et de prévenir le risque d’exclusion durable du marché du travail.

Si cette nouvelle stratégie ne répond pas entièrement aux souhaits des rapporteurs, elle est peut-être une façon pragmatique de faire face à la crise actuelle. En tout état de cause, on ne peut que se féliciter de voir définis des objectifs relatifs à la taille des portefeuilles par type de suivi.

Mais des questions demeurent sur les moyens mobilisés pour atteindre les objectifs annoncés. D’après les calculs des rapporteurs, à partir des informations données par le ministère, 8 700 conseillers (en ETP) seraient chargés de l’accompagnement dit « renforcé ». Si le ratio de 70 demandeurs d’emploi par conseiller est respecté, le nombre de bénéficiaires de cet accompagnement dépasserait 609 000 demandeurs d’emploi. Comment seront-ils sélectionnés ? Ce chiffre correspond-il à une réalité ? La proportion de demandeurs d’emploi susceptibles d’avoir besoin d’un accompagnement renforcé est-elle connue ? Une étude a-t-elle été menée pour connaître la proportion intéressée par le suivi dématérialisé ?

Les rapporteurs souhaitent que cette stratégie fasse l’objet d’une évaluation régulière et que le Parlement soit informé des résultats. Il s’agit d’éviter que l’accompagnement dit renforcé soit réservé aux seuls chômeurs de longue durée, au détriment de ceux qui, précisément, pourraient éviter le chômage de longue durée grâce à un accompagnement adapté dès le début de leur prise en charge, notamment les parents isolés (voir infra).

 Le rapport Heinrich-Juanico