La vie de pôle emploi ou la fusion racontée par deux agents anpe et assedic.
Section 2. La territorialisation des politiques de l’emploi
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a confié à l’Etat « la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l’emploi ». Le mouvement de décentralisation a reconnu aux conseils régionaux une compétence générale en matière de formation professionnelle continue, et aux conseils généraux une compétence générale en matière de politiques d’insertion, ces derniers pilotant notamment le RMI et, depuis peu, le RSA.
Cette nouvelle répartition des compétences implique, tout en attribuant clairement à l’Etat la promotion de l’emploi et la lutte contre le chômage, la mise en œuvre de partenariats avec les collectivités territoriales.
Dans les collectivités d’outre-mer, ces partenariats peuvent intervenir dans le domaine de la formation professionnelle lorsque les collectivités concernées ne disposent pas des organismes de formation nécessaires à leurs besoins économiques et que ces actions de formation sont mises en œuvre en métropole.
Dans ce cadre, une territorialisation efficace des politiques de l’emploi implique que Pôle emploi :
§ adapte ses services et ses interventions aux caractéristiques locales du marché de l’emploi ;
§ développe la coopération avec les collectivités territoriales et les autres acteurs participant au service public de l’emploi ;
§ contribue à diffuser les bonnes pratiques identifiées localement.
Afin d’atteindre ces objectifs, le groupe de travail a estimé que Pôle emploi doit élaborer et mettre en œuvre des stratégies territoriales avec ses différents partenaires.
Outre ses partenaires naturels que sont les collectivités locales, Pôle emploi travaille en partenariat avec des cotraitants mais aussi des sous-traitants. Le groupe de travail a donc distingué deux grandes catégories : les partenariats avec les collectivités locales (A) d’une part et les partenariats sous forme de co-traitance et de sous-traitance (B) d’autre part.
I. Les partenariats territoriaux
L’article L. 311-1 du code du travail, issu de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements « concourent au service public de l’emploi ».
Ce concours prend différentes formes dans lesquelles les communes et leurs groupements se sont principalement investis :
a) Dans un souci de proximité, l’article L. 311-9 du code du travail ouvre aux communes la possibilité, dans le cadre d’une convention avec l’Etat et l’ANPE, de recevoir des offres d’emploi et d’effectuer des opérations de placement en faveur de leurs administrés à la recherche d’un emploi.
b) La loi de programmation pour la cohésion sociale a mis en place des « maisons de l’emploi » regroupant les différents acteurs de l’emploi (Etat, ANPE, AFPA, Assedic, missions locales) et au moins une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunal (EPCI). Les projets sont élaborés, souvent à l’initiative des collectivités territoriales, au niveau local et sont labellisées au niveau national.
c) Rompant avec la logique antérieure qui réservait à l’Etat la prescription des contrats aidés, cette même loi a confié aux départements ainsi qu’aux communes et aux EPCI la mise en œuvre et du suivi du contrat d’avenir (CA), contrat aidé destiné aux titulaires de minima sociaux (RMI, RSA, AAH).
d) Quant à la région, dans le cadre de sa compétence en matière de formation et d'insertion professionnelles, elle met en œuvre une politique de formation professionnelle pour répondre aux différentes enjeux de la politique de l’emploi.
A l’échelon régional, Pôle emploi doit participer activement au conseil régional de l’emploi qui se réunit autour du préfet de région et qui a été instauré par le décret du 29 septembre 2008 relatif à l’organisation du service public de l’emploi, en vue de la construction d’une vision partagée des priorités d’action en faveur de l’emploi et des coopérations à construire.
Le conseil régional de l’emploi doit être consulté chaque année avant la conclusion de la convention entre le préfet de
région et le directeur régional de Pôle emploi prévue par l’article
L. 5312-11 du code du travail, qui détermine compte tenu des objectifs de la convention pluriannuelle conclue entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi :
Pour améliorer l’orientation et l’accès à la formation des demandeurs d’emploi, le groupe de travail a préconisé que des conventions soient concluent entre Pôle emploi, le préfet de région et le conseil régional, en vue notamment :
Le groupe de travail a insisté sur le rôle du préfet de région en matière de politique de l’emploi via une forte déconcentration du nouvel organisme au plan régional. A cette fin, il appartiendra au préfet de région avec Pôle emploi et ses autres partenaires régionaux de :
- En articulant les stratégies nationale et territoriale en matière d’emploi, de formation et d’insertion au niveau régional ;
- En associant les départements, compétents en matière d’insertion, à la stratégie définie au niveau régional ;
- En opérant une distinction claire entre prescripteur, l’Etat et les collectivités territoriales, et opérateur, Pôle Emploi.
Dans le cadre de la stratégie définie par le conseil régional de l’emploi, prise en application des orientations nationales, le dispositif conventionnel connaitra également une déclinaison territoriale à l’échelon départemental.
En effet, au niveau départemental, Pôle emploi participe par exemple à la mise en œuvre du dispositif d’orientation prévu à la section 3 de l’article 3 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et notamment à la négociation des conventions d’orientation.
Ainsi, le groupe de travail a préconisé que, dans le cadre de conventions négociées avec les conseils généraux, Pôle emploi mette en œuvre des prestations et services complémentaires à l’offre de service de droit commun, intensifiées et adaptées aux difficultés particulières de ces personnes.
Ces prestations complémentaires seraient définies conjointement avec les conseils généraux, dans le cadre des conventions prévues à l’article L. 262-32 du code de l’action sociale et des familles.
Pour préparer ces conventions, une gamme de prestations et services pourra être proposée aux conseils généraux par Pôle emploi, dont le contenu sera défini dans le cadre d’une convention nationale avec l’association représentant les départements.
Cette convention nationale sera négociée au premier semestre 2009. Elle définira également les règles applicables pour déterminer les coûts sur la base desquels les départements contribuent au financement des interventions proposées par Pôle emploi.
Le groupe de travail a préconisé que les modalités de délivrance du service soient adaptées au contexte local : politique de délivrance multi canal (bornes, internet, plateformes téléphoniques), permanences…
Le groupe de travail a souligné l’existence des « points emploi » mis en place dans le cadre de conventions avec les communes. Un « point emploi » est une antenne locale de l’ANPE pour lequel les agents municipaux sont habilités par l'ANPE pour aider les demandeurs d’emploi : mise en relation avec les employeurs, recherche d’emploi (CV, lettres de motivation…), réponse aux questions sur l’emploi, orientation vers les organismes compétents pour les formations et information sur l'ensemble des services de l'ANPE.
II. Partenariat - co-traitance et sous-traitance
Le groupe de travail a constaté que les distinctions entre partenariat, sous-traitance et
co-traitance n’étaient pas toujours très évidentes à établir et qu’il pouvait y avoir un continuum entre ces différentes notions.
En tout état de cause, Pôle emploi participe activement, à l’échelon des bassins d’emploi, à l’élaboration des diagnostics locaux et de stratégies territoriales partagées, notamment au sein des maisons de l’emploi, et contribue aux plans locaux qui en découlent.
Le groupe de travail a convenu qu’il faut maintenir ce réseau sur l’ensemble du territoire. Toutefois, il tient à ce que la relation soit précisée dans plusieurs cas : maisons de l’emploi, PLIE, réseaux spécialisés et opérateurs de placement.
La mise en place de Pôle emploi a posé la question de l’avenir des maisons de l’emploi. De nombreuses craintes ont en effet été exprimées. En réalité, la situation n’est pas homogène sur l’ensemble du territoire. A ce titre, le groupe de travail a estimé que les maisons de l’emploi pouvaient être un véritable support du service de l’emploi local dans certains bassins d’emploi où leur présence s’est avérée efficace.
La loi du 13 février 2008 a redéfini les missions des maisons de l’emploi. Ces dernières concourent désormais « à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion et du développement économique.
A partir d’un diagnostic partagé, elles exercent notamment une mission d’observation de la situation de l’emploi et d’anticipation des mutations économiques.
Elles contribuent à la coordination des actions du service public de l’emploi et participent en complémentarité avec l’institution mentionnée à l’article L. 311-7, les réseaux spécialisés et les acteurs locaux dans le respect des compétences des régions et des départements :
- à l’accueil, l’information, l’orientation et l’accompagnement des personnes à la recherche d’une formation ou d’un emploi ;
- au maintien et au développement de l’activité et de l’emploi ainsi qu’à l’aide à la création et à la reprise d’entreprise.
En lien avec les entreprises, les partenaires sociaux, les chambres consulaires et les branches professionnelles, elles contribuent au développement de la gestion territorialisée des ressources humaines. Elles mènent également des actions d’information et de sensibilisation aux phénomènes des discriminations à l’embauche et dans l’emploi ainsi que relatives à l’égalité professionnelle et à la réduction des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes.».
En ce qui concerne l’évolution de leur mission, le groupe a bien pris note que dans la continuité des rapports du député Anciaux et de la commission des affaires sociales du Sénat présentés par Mme Dalloz, la ministre a mis en place un groupe de travail présidé par l’IGAS qui doit faire des propositions sur les sujets suivants :
§ L’évolution du cahier des charges des maisons de l’emploi ;
§ L’évolution du dispositif de pilotage des maisons de l’emploi.
Un travail de réflexion approfondie spécifique à la question des maisons de l’emploi est donc actuellement en cours.
La loi d’orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a créé les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) afin de constituer un dispositif de mise en cohérence des interventions publiques au plan local dans l’objectif de favoriser l’accès ou le retour à l’emploi des personnes les plus en difficulté.
Ainsi créés à l'initiative des collectivités locales et intercommunales, les PLIE ont vocation à développer et coordonner, sur un territoire, en faveurs de publics en forte difficulté, la mise en œuvre des politiques d’emploi et d’insertion.
Dans ce contexte, sont signées des conventions de coopération locale dont l’objet est de renforcer le partenariat entre les agences locales et les PLIE, fondé sur la complémentarité des compétences, en garantissant la mise en synergie des interventions de chacun des acteurs.
En 2006, l’ANPE a signé un accord cadre national de partenariat avec Alliance Villes Emploi (AVE), afin de renforcer ces liens et notamment de préciser les conditions de mise en œuvre du Projet Personnalisé d’Accès à l’Emploi (PPAE) par les PLIE.
Cet accord poursuit deux objectifs majeurs,
Il se décline en une convention locale qui ouvre de nouvelles perspectives de coopération et permet des initiatives et des adaptations locales plus larges qu’auparavant. En particulier, l’accent est mis sur le Parcours d’Insertion Personnalisé de Retour à l’Emploi proposé au demandeur d’emploi confié au PLIE, dont les différentes étapes sont de nature à constituer une démarche globale et concertée vers un retour à l’emploi.
Pour toutes ces raisons, le groupe de travail prescrit à Pôle emploi de maintenir les relations d’ores et déjà établies avec les PLIE.
Le groupe de travail a souligné que Pôle emploi devra poursuivre, dans un cadre de co-traitance, la coopération engagée par l’ANPE avec les réseaux spécialisés chargés de missions de service public relatives au placement, à l’insertion, à la formation, et à l’accompagnement des publics particuliers.
Les conventions conclues avec l’APEC, les missions locales et les organismes du réseau Cap Emploi devront être reconduites par avenant jusqu’à fin 2009.
Avec les missions locales et les organismes du réseau Cap Emploi, de nouvelles conventions devront être négociées dès que Pôle emploi aura défini son offre de service cible. Ces conventions pourront être conclues avec les organismes partenaires qui mettront en place, en complément de leurs interventions de droit commun permettant une prise en charge globale adaptée aux besoins spécifiques des publics auxquels ils s’adressent, des services et procédures en cohérence avec la nouvelle offre de service de Pôle emploi et avec les dispositions relatives aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi.
Un dispositif permettant d’évaluer régulièrement les résultats des organismes partenaires en termes d’insertion dans l’emploi, et de les comparer à ceux du réseau de Pôle emploi devra être mis en place par le comité de suivi de la convention pluriannuelle conclue entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi.
Le groupe de travail a souhaité que le recours aux opérateurs de placement pour des prestations globales soit développé. En effet, il semble important que Pôle emploi mette en œuvre une politique de sous-traitance dans le cadre des orientations définies ci-dessous.
Cette politique a pour objet :
Les prestations ponctuelles seraient mobilisées par le conseiller personnel désigné par Pôle emploi, dans le cadre du parcours personnalisé du demandeur d’emploi.
Les prestations globales seraient des prestations de six mois ou plus visant la prise en charge de demandeurs d’emploi relevant d’un accompagnement renforcé ou de la création d’entreprise, ou la prise en charge des licenciés économiques. La rémunération de ces prestations serait fonction des résultats en termes de retour à l’emploi.
Pôle emploi devra développer le recours à la sous-traitance globale dans le cadre d’appels d’offre ouverts à l’ensemble des organismes assurant, à titre principal ou secondaire, une activité de placement. Pour ces appels d’offres, une commission des marchés spécifique intégrant des représentants de l’Etat et de l’Unedic pourra être mise en place.
Ce mode de sous-traitance pourra être étendu à l’ensemble des régions et le nombre de demandeurs d’emploi orientés vers ces organismes sera porté au minimum à 100 000 en 2011. Pôle emploi devra mettre en œuvre l’ensemble des moyens nécessaires, sur l’ensemble de son réseau, pour garantir le bon déroulement de son recours aux opérateurs de placement.
Enfin, les opérateurs de placement prestataires de Pôle emploi devront s’engager notamment à actualiser au moins tous les trois mois les projets personnalisés d’accès à l’emploi des demandeurs d’emploi dont l’accompagnement et le placement leur est confié, à signaler à Pôle emploi les manquements aux devoirs définis par l’article L. 5412-1 du code du travail, à utiliser pour les liaisons avec Pôle emploi les procédures, supports et outils notamment informatiques mis à leur disposition.
Une évaluation annuelle des prestations assurées par les organismes de placement dans le cadre des marchés passés par Pôle emploi devra permettre :
Cette évaluation pourra être organisée par le comité de suivi de la convention pluriannuelle conclue entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi.
III. Une rationalisation nécessaire des partenariats
Le groupe de travail a convenu que Pôle emploi devait s’appuyer sur ce réseau de partenaires aux différents niveaux du territoire. Toutefois, il préconise une rationalisation du nombre de partenariats afin d’améliorer la couverture des besoins et de mieux articuler les interventions.
A cette fin et dans une optique d’optimisation de la performance, il conviendrait de construire un système cohérent, interactif et efficace d’organisation et d’animation de ce réseau en :
Conclusion :
I. Les principes à retenir concernant les politiques de l’emploi :
Le groupe de travail n’a pas pu aller au bout de la clarification des notions de partenariat, de co-traitance et de sous-traitance.
Pour 2009, les conventions de partenariats avec les réseaux spécialisés sont prorogées. Une réflexion sera menée dans le cadre du conseil d’administration de Pôle emploi sur les relations contractuelles qui pourront lier Pôle emploi à d’autres acteurs du Service public de l’emploi dans le respect des règles de la concurrence et dans le soucis de renforcer la qualité du service rendu aux demandeurs d’emploi non seulement en termes de placement mais aussi d’information, d’orientation et d’accès à la formation ou aux dispositifs d’insertion.
A ce titre, le groupe souligne la nécessiter de mener un travail complémentaire afin de mieux distinguer les fonctions respectives de prescripteur et d’opérateur.
Ces partenariats résultent à la fois de la complémentarité des interventions et des compétences des collectivités locales et de Pôle emploi, ainsi que de la nécessité de mieux adapter l’intervention de Pôle Emploi aux besoins économiques et sociaux des territoires.
Ces partenariats doivent s’appuyer sur un diagnostic partagé, un schéma d’organisation et des conventions pluriannuelles tripartites de coopération entre les collectivités locales, l’Etat et Pôle emploi. Ces conventions doivent s’inscrire dans les outils déjà prévus par la loi (schémas régionaux de formation, convention de coopération et pactes territoriaux, etc.). Elles seront déclinées en tant que de besoin à chaque niveau territorial : régional, départemental, local.
L’organisation des partenariats avec les collectivités territoriales suppose la mise en place d’une analyse prospective territorialisée de la situation de l’emploi. Cette analyse partagée implique d’identifier les gisements d’emplois, les métiers en tension et les besoins en formation professionnelle et de traduire cette analyse en stratégie locale dans le temps comme dans l’espace afin de rechercher la complémentarité des interventions des différents acteurs sur les bassins d’emploi et l’articulation avec les dispositifs existants (maisons de l’emploi ou comités de bassin d’emploi qui intègrent les partenaires sociaux dans leur gouvernance).
À travers le conseil régional de l’emploi, la convention bipartite annuelle entre l’Etat et Pôle emploi en région, et les autres instances partenariales, le préfet de région doit définir et adapter la politique de l’emploi mise en œuvre pour partie par Pôle emploi aux besoins de chaque échelon territorial : région, département, bassin d’emploi, commune et groupement de communes.
Le partenariat du nouvel opérateur avec les collectivités locales devra lui permettre d’assurer la cohérence avec les orientations régionales issues des débats du Conseil régional de l’emploi et du comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle.
L’organisation de Pôle emploi doit être fortement déconcentrée afin de tenir compte de la diversité des territoires et de permettre la mise en œuvre de dispositifs adaptés à chaque niveau territorial sous l’autorité du représentant de l’Etat territorialement compétent.
II. Les principes à retenir pour faire évoluer le réseau du nouvel opérateur :
- 80% des demandeurs d’emploi doivent pouvoir accéder en moins de 30 minutes par des moyens de transports usuels à une unité polyvalente ;
- le diagnostic du besoin de reconversion professionnelle doit être fait le plus tôt possible ;
- dans un souci de qualité d’accueil, les unités constituant le réseau de Pôle emploi doivent comprendre entre 15 et 70 agents ;
- les choix d’implantation devront tenir compte de l’implantation territoriale des partenaires de Pôle emploi : missions locales et maisons d’emploi notamment ;
- les modalités de délivrance des services devront pouvoir être adaptées en fonction du contexte local dans le cadre de conventions avec les collectivités locales voire avec d’autres acteurs publics ;
- l’évolution du réseau ne doit pas conduire à la réduction du nombre d’implantations dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ;
- au total, le réseau cible de Pôle emploi ne devrait pas comporter moins de 1000 unités environ accessibles au public de manière à ne pas dégrader la trame d’implantation des réseaux réunis tout en rationalisant les implantations elles-mêmes ;
- La gestion des actifs avec notamment la mise en œuvre d’une gestion territoriale des ressources humaines sur les bassins de l’emploi.
Enfin, parallèlement à ces mesures et dans un souci d’efficacité, le groupe de travail préconise qu’un dispositif de pilotage par la performance adapté aux enjeux de la fusion et à l’amélioration des services rendus soit mis en place. Des indicateurs de performance devront donc être élaborés afin de mesurer notamment la qualité des partenariats.
Ainsi, les conditions de mise en œuvre de ce pilotage par la performance pourraient faire l’objet d’une présentation annuelle au comité de suivi de la convention pluriannuelle conclue entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi.
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