Rapport Malgorn: l'organisation territoriale de Pôle emploi

Section 1. L’organisation territoriale de Pôle emploi

Dans le cadre de la décentralisation, la loi a confié à l’Etat la responsabilité de la politique de l’emploi : placement, indemnisation, insertion, formation et accompagnement des demandeurs d’emploi.

Cette politique est relayée et mise en œuvre sur le territoire national par de nombreux acteurs qui concourent au service public de l’emploi : les directions départementales et directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP et DRTEFP), l’agence nationale pour l’emploi (ANPE), l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), l’union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic), le réseau des association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic), les missions locales, l’association pour l’emploi des cadres (APEC), les réseaux de Cap Emploi, les maisons de l’emploi et les PLIE. D’autres partenaires, tels que les collectivités territoriales (régions, départements, communes) et leurs groupements, y participent également.

Les acteurs de l’insertion professionnelle – Etat des lieux (2006)

Le groupe de travail a examiné, à titre d’exemples, l’organisation territoriale du service public de l’emploi dans différents départements tels que la Bretagne, la Haute-Loire ou les départements d’outre-mer (I) avant de proposer des principes directeurs en matière d’organisation territoriale de Pôle emploi (II).

I. L’examen de l’organisation territoriale du service public de l’emploi

En premier lieu, le groupe de travail a examiné l’organisation actuelle du service public de l’emploi. A partir des exemples des départements de la Bretagne, de la Haute-Loire et de l’Outre-mer, il a étudié les implantations et les zones de compétences des agences locales de l’ANPE, des antennes Assedic, des missions locales et des maisons de l’emploi (cf. cartographie en annexe).

Cet examen a fait apparaitre la diversité des situations locales si bien que le groupe de travail a estimé que, une fois les principes organisateurs définis, le niveau territorial devra bénéficier de marges de manœuvre en matière d’organisation.

1. L’exemple de la Bretagne :

En Bretagne, les missions locales ont un territoire appuyé sur le pays (loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dite loi Pasqua). Elles couvrent tout le territoire régional. Cette référence géographique est utile pour couvrir l’enjeu de coordination avec les collectivités territoriales. Les pays ont un maillage géographique plus large que la zone de compétence des agences locales ou des antennes Assedic.

Les maisons de l’emploi ont une compétence géographique plutôt calée sur le pays. Elles ne couvrent pas tout le territoire de la région (cf. cartographie en annexe).

Le réseau des agences locales de l’ANPE et des antennes Assedic est plus dense que celui des missions locales. Les zones géographiques de compétence sont plus petites tout en couvrant l’ensemble du territoire régional. Le maillage est plutôt centré sur le bassin d’emploi ou le bassin de vie. Les critères d’implantation tiennent compte de la nécessité de minimiser les déplacements des demandeurs d’emploi et, dans une moindre mesure, des entreprises ainsi que de la charge et des moyens à engager pour rendre l’ensemble des services accessibles sur la base de la présence physique (inscription, suivi mensuel personnalisé, etc.).

Par ailleurs, dans une région comme la Bretagne, la problématique particulière des îles est à prendre en considération et a d’ailleurs donné lieu à des expériences innovantes (visio-guichets).

1. L’exemple de la Haute-Loire :

En Haute-Loire, la géographie et les différentes possibilités en matière de moyens de transports sont un élément important à prendre en compte notamment dans ce département composé de zones rurales et de zones de montagne importantes.

Les découpages sont nombreux et multiples : zones d’emploi, bassins d’emploi, arrondissements, pays… Ils ne se recoupent pas et correspondent souvent à des acteurs, des logiques ou des objectifs différents.

Il n’est pas possible de traiter des questions d’implantation de la même manière selon qu’il s’agit d’un milieu rural, d’un milieu rurbain, d’une agglomération, d’une zone de montagne ou de l’outre-mer. Les critères utilisés ne peuvent pas être les mêmes.

Par exemple, en milieu rural ou de montagne, le visio-guichet peut être une première réponse à la question de l’éloignement mais il ne remplace pas le contact en face à face entre le demandeur d’emploi et le conseiller.

1. L’exemple de l’Outre-mer

Compte tenu de la diversité des territoires, de leur géographie spécifique et de la structure particulière de leurs marchés de l’emploi, les départements, régions et collectivités d’outre-mer nécessitent un maillage territorial particulièrement étroit et adapté (cf. cartographie en annexe de La Réunion et de la Guadeloupe).

1. Les enseignements à retenir :

La présentation des procédures mises en œuvre par l’ANPE et l’Unedic en matière d’implantation et de la structure des deux réseaux ont appelé les remarques suivantes :

Ø      L’organisation de l’accueil physique des demandeurs d’emploi doit, au-delà des contraintes immobilières et managériales, veiller au respect du droit de tout citoyen de pouvoir accéder aux services publics ;

Ø      Il existe d’autres réseaux complémentaires – Cap Emploi, missions locales, maisons de l’emploi, cités des métiers… – dont l’organisation territoriale de Pôle emploi doit tenir compte dans le cadre du schéma d’organisation territoriale du service public de l’emploi, afin d’améliorer la qualité du service rendu à l’usager

Ø      Les deux réseaux préexistants et fusionnés au sein de Pôle emploi sont différents :

§         La somme des réseaux de l’ANPE et des Assedic est de 1500 sites : soit 900 agences locales de l’ANPE et 600 antennes Assedic. Des implantations existent dans 720 communes environ ;

§         Les unités ANPE ont en général un effectif moyen plus important que les sites Assedic mais elles occupent des surfaces moins étendues : 48,1% des unités ANPE ont une taille inférieure à 500 m² ;

§         Les unités du réseau des Assedic sont homogènes au regard du service délivré alors que plusieurs types d’unités existent dans le réseau de l’ANPE (agences polyvalentes ou agences spécialisées : cadres, culture spectacle…) ;

§         Le réseau de l’ANPE est pour l’essentiel en location (82%) alors que le réseau des Assedic est composé majoritairement de bâtiments achetés (70%) ;

§         La stratégie de rapprochement menée depuis 2005 a conduit à mettre en place
678 guichets uniques (réalisation de l’inscription et de l’élaboration du projet personnalisé de retour à l’emploi en un même lieu) ainsi qu’un référentiel d’aménagement transitoire des unités.

Ø      Les premiers principes pour mettre en place un réseau unifié pourraient être les suivants :

§         La généralisation de l’accueil commun :

Assuré indifféremment par un collaborateur ex-ANPE ou ex-Assedic, il s’agit d’un accueil de premier niveau qui comprend les services suivants : fourniture de renseignements de premier niveau en matière d’indemnisation, de placement, d’état des candidatures et de recouvrement ; accompagnement des publics vers des outils à disposition (bornes, internet, photocopie de documents,…) ; orientation des publics, gestion des rendez-vous et gestion des flux spontanés. Tous les sites recevant du public devront mettre en place ces dispositions au cours du 1^er trimestre 2009.

§         La mise en œuvre progressive des sites mixtes :

En s’appuyant sur l’expérience et les réalisations en matière de guichets uniques, un réseau de sites mixtes couvrant l’ensemble des services délivrés aujourd’hui séparément dans les deux réseaux devrait être mis en place d’ici septembre 2009.

Ø      Les services proposés seraient les suivants :

§         Services aux demandeurs d’emploi : les rendez-vous physiques d’accompagnement et de suivi, les rendez-vous physiques spécifiques (indemnisation, indus, recrutements,…), la délivrance des prestations à dimension collectives, la gestion des réclamations, la gestion de la liste, le traitement des demandes d’allocations, la gestion des courriers et des courriels.

§         Services aux entreprises : information succincte recouvrement,  instruction et gestion des aides employeurs (Etat et assurance chômage), recueil et traitement de l’offre et suivi des créateurs d’entreprises.

II. Les principes généraux d’organisation du nouvel opérateur

Concernant l’organisation territoriale de Pôle emploi, le groupe de travail a retenu deux grandes idées : une organisation fortement déconcentrée afin d’être en mesure de prendre en compte toutes les particularités locales (A) et la détermination de principes permettant la définition d’un schéma cible d’implantation territoriale (B).

A. Une organisation déconcentrée qui tienne compte de la diversité des territoires et favorise des partenariats clairs avec les collectivités territoriales

Pour remplir son rôle, l’Etat dispose des services déconcentrés du ministère de l’emploi (DRTEFP et DDTEFP), des agences locales de l’ANPE et des maisons de l’emploi créées par le plan de cohésion sociale de 2005.

Par ailleurs, l’organisation territoriale des services déconcentrés de l’Etat compétents en matière d’emploi est amenée à évoluer dans le cadre de la réforme de l’organisation des services territoriaux de l’Etat avec la mise en place des nouvelles directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE).

Dans ce cadre, le groupe de travail a estimé que Pôle emploi doit s’organiser pour prendre en compte à la fois de la diversité des territoires et de la nécessité de délivrer ses principaux services en proximité, tout en garantissant une offre de service nationale cohérente.

Ainsi, à partir de la structuration en quatre niveaux de Pôle emploi, il convient de faire jouer au mieux le principe de subsidiarité :

■   Le niveau national élabore la stratégie, conçoit les politiques (d’intervention, finances, ressources humaines, etc.), définit l’offre de service nationale, pilote la performance, assure le management du réseau et s’assure de la maîtrise des risques, sous la tutelle de l’Etat (DGEFP et conseil national de l’emploi institué par la loi du 13 février 2008)

■   Le niveau régional décline la stratégie nationale avec l’adaptation à la région des politiques d’intervention et de l’offre de services nationale, programme les moyens régionaux dans le cadre du dialogue de performance avec le niveau national, conduit les partenariats régionaux, pilote la coopération avec les réseaux spécialisés et la politique de sous-traitance, associe l’instance paritaire régionale (IPR), reporte à la direction générale.

Le groupe de travail a insisté sur le rôle que devra jouer le préfet de région dans la mise en œuvre de ce dispositif. En effet, en application des dispositions de l’article 131 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, le préfet de région est responsable de la mise en œuvre de la politique de l’emploi dans la région.

Par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, le préfet de région se voit attribuer un rôle d’orientation des mesures pour l’emploi et d’allocation des ressources. Il est le programmateur des mesures pour l’emploi et le gestionnaire de l’enveloppe unique régionale. La souplesse de gestion que constitue l’enveloppe unique lui permet de déterminer, en lien avec les préfets de départements, les moyens adaptés aux particularités de son territoire, et de répondre efficacement aux besoins des demandeurs d’emploi.

Ainsi, le groupe de travail a préconisé de veiller à la bonne mise en œuvre de la convention bipartite entre l’Etat et Pôle emploi en région. En effet, le nouvel article L. 311-7-9 du code du travail prévoit qu’une convention annuelle est conclue au nom de l'Etat par l'autorité administrative et le représentant régional de l'institution.

Cette convention :

§         détermine la programmation des interventions de l'institution au regard de la situation locale de l'emploi et du marché du travail ;

§         fixe les conditions d'évaluation de son action ;

§         encadre les conditions dans lesquelles l'institution coopère avec les maisons de l'emploi, les missions locales, l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes et les autres intervenants du service public de l'emploi.

Cette convention régionale prévue par la loi permet de repenser les modalités d’intervention et d’interaction des acteurs. La convention a pour objet d’inscrire l’intervention de la nouvelle institution dans une réalité territoriale. Elle constitue en effet le cadre de référence d’une déclinaison opérationnelle de l’intervention de l’institution au regard des spécificités des territoires de la région, dans le respect des orientations stratégiques définies par la convention nationale tripartite pluriannuelle.

A travers la convention régionale, sous l’autorité du préfet de région, les services de l’Etat et de Pôle Emploi détermineront ainsi, sur la base d’un diagnostic circonstancié (régional et infrarégional), les objectifs prioritaires d’intervention.

■   Le niveau territorial met en œuvre la stratégie régionale en l’adaptant aux caractéristiques du territoire, programme ses moyens dans le cadre du dialogue de performance avec le niveau régional, conduit les partenariats territoriaux, supervise les unités polyvalentes et unités spécialisées du territoire, reporte à la direction régionale. Une direction territoriale peut couvrir un ou plusieurs départements.

Dans les collectivités d’outre-mer, l’adaptation de la stratégie régionale prend notamment en compte la structure des marchés de l’emploi et les besoins particuliers en matière de formation professionnelle. A cet égard, l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer est associée à l’élaboration de cette stratégie, en qualité d’opérateur agissant pour le compte de l’Etat en la matière.

A ce titre, même si les découpages territoriaux du service public de l’emploi ne correspondent pas nécessairement au niveau départemental, le groupe de travail estime que le préfet de département, par sa connaissance des dispositifs mis en place au plus proche des populations en difficulté ainsi que par sa relation privilégiée avec les collectivités locales et les élus locaux, doit participer à la mise en œuvre de la politique territoriale de l’établissement.

■   Au niveau local des unités polyvalentes et des unités spécialisées produisent et délivrent des services dans une logique de proximité, en reportant aux directeurs territoriaux.

Par conséquent, Pôle emploi doit s’organiser pour assurer le meilleur service à ses usagers, qu’il s’agisse des demandeurs d’emploi, des allocataires, des actifs ou des employeurs. Cette nécessaire adaptation des politiques de l’emploi aux territoires implique une forte déconcentration du nouvel opérateur.

Pôle emploi devra également mettre en œuvre des partenariats avec les différents niveaux de collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils généraux, communes et groupements de communes) en fonction de leurs compétences respectives, dans un souci de clarification et de complémentarité des services rendus aux demandeurs d’emploi.

A cette fin, l’évolution de l’offre de service nationale doit s’appuyer principalement

sur des expérimentations locales.

B. Les principes permettant de définir un schéma cible d’implantation territoriale

Les transformations du réseau de Pôle emploi devront être réalisées dans le cadre d’un schéma cible d’implantation territoriale. Le groupe de travail a en effet considéré pertinent le maintien de plusieurs types d’unités comme cela existait à l’ANPE :

• Des unités polyvalentes délivrant les services aux personnes en recherche d’emploi et aux entreprises qui peuvent également comporter des implantations secondaires assurant une partie de ces services ;

• Des unités spécialisées délivrant :

-  Soit des services à des publics ou secteurs professionnels spécifiques (cadres, intermittents du spectacle, placement international, etc.) ;

-  Soit des services complémentaires au service de base, notamment dans les agglomérations (recrutement par simulation, plateformes d’accompagnement des licenciés économiques…).

Le groupe a considéré que les implantations territoriales devraient respecter les principes d’accessibilité, de qualité et de complémentarité, qui se déclinent de la façon suivante :

• 80% des demandeurs d’emploi doivent pouvoir accéder en moins de 30 minutes par des moyens de transports usuels à une unité polyvalente ;

• Les unités constituant le réseau de Pôle emploi peuvent difficilement fonctionner sans atteindre une taille minimale de 15 agents et risquent de voir la qualité d’accueil se dégrader au-delà de 70 agents. Ces chiffres peuvent être adaptés en fonction des spécificités locales, en particulier s’agissant de l’outre-mer. Par ailleurs, des expérimentations d’unités de plus grande taille pourront cependant être conduites notamment en agglomération ;

• Les choix d’implantation devront tenir compte de l’implantation territoriale des partenaires de Pôle emploi, notamment les missions locales et les maisons d’emploi ;

• Les modalités de délivrance des services devront pouvoir être adaptées en fonction du contexte local (permanences, visio-guichets, « points emploi ») dans le cadre de conventions avec les collectivités locales voire avec d’autres acteurs publics dans le cadre, par exemple, du service public en milieu rural ;

• L’évolution du réseau ne doit pas conduire à la réduction du nombre d’implantations dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ;

Au total, le réseau cible de Pôle emploi ne devrait pas comporter moins de 1000 unités environ accessibles au public de manière à ne pas dégrader la trame d’implantation des réseaux réunis tout en rationalisant les implantations elles-mêmes.

Le schéma cible devrait faire l’objet d’une validation coordonnée

entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi